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法律与管理博客

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撤县设市?别为“换汤”而纠结  

2013-06-19 11:56:38|  分类: ★社会/民生 |  标签: |举报 |字号 订阅

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撤县设市?别为“换汤”而纠结
□    薄文军      20130401

  国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》将于近期正式“亮相”。而记者从民政部了解到,目前全国酝酿撤县设市(区)的县有上百个。仅广东、贵州、云南、陕西四省,就有60多个县提出撤县设市(区)。(2013年4月1日舜网-济南时报)

  媒体报道过于简短,并未说明《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》出台与“百余县欲撤县设市”之间的因果关系。但既然两项内容是放在同一篇文章中,起码是有关联的。  

       据我所知,许多地区欲“撤县设市”、“撤县设区”、“撤区设市”不自今日始。而且这些县区一直是将变成“县级市”作为最终目标,只要一有政策变化,就跃跃欲试,想乘了哪阵东风,一举摘掉“县”的帽子,变成时尚好听的“市”。有些县区已经连续几届领导班子在搞这方面的运作,而那些已经改成“市”的,也有领导以在自己任内实现了“撤县设市”而自豪。

  我想,出现这种情况,一是因为同属县级地方区划的“市”、“县”、“区”在上级赋予的法律政策权限和尺度上确有不同。尤其是在城市规划建设、土地使用、财政资金分配等方面有些差距。而更重要的原因还是基于人们对“市”、“县”名分的误解。许多人错误地以为,“县”是农业区域的建制、是“老土”和“落后”的象征,而“市”是现代化的体现、是一种时髦的称谓。

  回顾我们的历史,县这一级行政区划是寿命最长,也最稳定的。自秦朝实行郡县制以来,基本没有变动过。而早在秦汉之前,“县”作为一方区域建制的名称就已经出现了。《左传》记载,鲁哀公二年(前493),晋卿赵简子誓众:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡,士田十万,庶人工商遂,人臣隶圉免。”赵简子承诺的奖励标准,是根据受奖励者级别高低,依此递减的,既然“上大夫受县,下大夫受郡”,那说明当时的“县”比“郡”还优越。这主要是基于当时“内县外郡”的格局,“县”比“郡”更接近京畿地区,经济社会比较繁荣的缘故。由此我们也可以推断,早在春秋时期乃至更早的时候,“县”作为一种行政区域就已经出现了,一直延续至今,可谓源远流长,底蕴深厚。因为版图和人口都比较适中,相对来讲便于管理,“县”的经济社会地位一直非常重要,不应该因为大批“市”的出现而被矮化。而如果随着“撤县设市”的大幅推进,“县”的建制最终消失,则会在很大程度上割裂中国传统文化,为我们的子孙后代带来更多的文化负担。社会发展的核心毕竟还是经济,我们总不能无事生非,整天瞎折腾,节外生枝把许多井井有条的事情都搞乱套,让更多的后人以考据作为职业吧?

  另一方面,我们也应该看到,我国目前行政区划中,设置最乱的就是市的建制。目前来看,有正省级的直辖市、有设区的地级市、有县级市。改革开放以来,又增加了更多的副省级的计划单列市、副省级省会城市。而随着“强镇扩权”工作的开展,很可能还会出现一批副县级的微型城市。正常情况下,对一些中小城市来说,仅仅通过“市”的称谓,已经很难鉴别其行政级别,亦难以确认其相关部门单位的级别,这将为城市间往来及居民生活带来诸多不便。

  跟目前我们市的设置情况略有相似之处的,是明清时期“州”的设置。州在东汉、三国、两晋时期很大,相当于现在的省。发展到明清时期,“州”的管辖范围缩小了、行政级别也降低了。当时的州包括直隶州和属州(也称散州)两种,直隶州直接隶属于布政使司(省),相当于府;而属州(也称散州)则隶属于府,相当于县,只是其行政长官的品秩比知县要高些。但当时的州,顶多也就两种规制,还没有乱到我们现在省级、副省级、地级、县级市均有的状况。

  与城市改名风一样,“撤县设市”代表了目前一些人,尤其是一些地方官员的想法,在许多地区都很有市场。但仔细考量,要求“撤县设市”,最冠冕堂皇的理由无非是为了“权限”。而全国范围内大面积地“撤县设市”则不如直接赋予县与市同样的权限。我们前些年推行“省管县”,并非是将市这级行政区划撤消,而是说常规的地级市除了管理其所属各区之外,不再代管周边的县和县级市。目前来看,这项工作做得并不彻底,也不到位。真要是实现了“省管县”,县的政策权限完全可以扩充到跟地级市差不多。

  我感觉目前一些经济强县要做的,应该是积极向国家和省提出合理化的意见建议,努力为“县”争取更大的法律、政策权限,而不是去改名目。对于国家有关部门来说,更要清醒认识到这一点。既然那么多地区竭力争取“撤县设市”,这就说明县与市之间确实存在法律、政策上的不公平,需要及时纠正。应该根据经济社会发展需要,积极主动地赋予县与市起码是与县级市同等的权力,有效消除和淡化城乡二元结构的不良影响,逐步将县级市“撤市复县”、“撤市设区”,直至最终消失,让“市”的行政级别更加明朗,以利于社会管理和市际交流。

  当前来讲,“撤县设市”只是换汤,让县级人大常委会和人民政府拥有更多、更大的权力,以利于经济社会发展才是真正有效的。当然,有权也不能乱用,如果有了权限就可以把大面积的耕地变成建设用地、工业用地,就可以漫无边际地乱改规划,那还是把相应权限收归中央和省级人民政府的好。

      

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